在提倡社会大调解的时代背景下，在构建多元化纠纷解决机制目标中，建立一套完善的诉前调解制度具有重大意义，这不仅要求我们发扬调解传统，更要立足实践勇于创新，从而最大限度把矛盾纠纷化解在基层，消除在萌芽状态。
当前我国社会矛盾主要表现为人民内部矛盾，这些矛盾纠纷涉及群众生产生活的方方面面，直接关涉其切身利益，如果发现及时、处理得当，就能变消极因素为积极因素；反之，就可能激化、扩大矛盾。调解处于预防化解矛盾的第一线，往往最先接触各种矛盾纠纷，通过调解化解矛盾纠纷，能够最大限度把矛盾纠纷化解在基层，消除在萌芽状态，是切实维护好群众合法权益的具体体现，对于巩固党的执政基础、确保国家长治久安至关重要。
诉前调解制度是一种介于起诉后立案前，由法院主导、多种社会力量加入调解的纠纷解决方式。这一制度的建立是在维护司法解决纠纷权威地位的同时，探索与民事诉讼相补充、相衔接、相配合的纠纷解决渠道。在提倡社会大调解的时代背景下，建立一套完善的诉前调解制度具有重大意义，这不仅要求我们发扬调解传统文化，更要立足实践勇于创新。为推进先行调解制度的体系化构建，笔者提出了四个维度以加强这一体系化构建。
科学合理界定先行调解的范围。民事诉讼法仅规定了先前调解作为立案前置程序，此时民事诉讼法律关系并未形成。这是先行调解的一个重要特征。在此基础上，借鉴西方国家诉前强制调解的立法经验，应采用部分强制与部分自愿相结合的方式，界定先行调解的范围。诉前强制调解的范围应该包括：案件基本事实清楚、双方争议不大、标的额不大的简易纠纷；婚姻家庭、邻里纠纷等人身、伦理属性较强的纠纷；医患纠纷、交通事故纠纷等专业性较强纠纷；政策性、群体性等需与相关政府部门合力解决的纠纷。诉前强制调解只是程序性强制，调解不成功的则直接进入诉讼程序。对于不属于上面几种类型的纠纷，可以不实施诉前强制调解，由当事人自愿选择。另外，对于《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》明确规定的不适用调解范围、确认之诉等纠纷，以及发回重审、再审等基本法律事实存在重大争议的案件和当事人书面拒绝调解的情形，应当排除在诉前先行调解的范围之外。
明确各主体职责相互的作用。先行调解主体主要有法院和诉外调解组织两类。诉外调解组织主要包括人民调解委员会、妇联、行业调解组织等民间调解组织。法院在立案庭派出专门人员负责先行调解与法院委托诉外调解组织所进行的调解是并行不悖的，尤其在法院现有案件繁多的情况下，诉外调解组织必然是先行调解的主力军，且其本身也具有强大的调解能力。据报道，2018年，全国广大人民调解组织排查各类矛盾纠纷293.7万余件，化解纠纷933万件，防止因民间纠纷转化为刑事案件4.6万余件，防止群体性上访6.8万余件，防止群体性械斗1.5万余件。因此，在先行调解问题上，法院的主导核心作用在于对案件进行分流、委托、指导。此外，对于大部分案件，特别是专业性较强的案件，法院应当委托给专业的诉外调解组织进行调解；对于争议不大，可以即时调解的案件，本着经济方便的原则，则不必委托给专门的诉外调解组织。对于依靠当事人自愿选择先行调解的案件来说，当事人选择的意愿与调解主体有很大关系。程序选择权存在的前提之一就是处理同一纠纷具有可资利用的不同程序，程序的差异性越大，选择的必要性和有益性也就越强。由法院自行组织的先行调解与诉讼调解，因人员、机构的同质性，并不存在大的差别。因而从程序的差异性方面来说，也应当更多地委托诉外调解组织进行调解。而且，在采用诉前强制调解的模式后，当事人只有在已经实施过先行调解后，才能在法院立案进入诉讼程序，这样也有助于促进先行调解与诉讼的衔接。
明确规范统一的适用程序。对于属于强制诉前调解范围的纠纷，由法院在立案时进行分流启动；对于不属于强制诉前调解范围的案件，由于当事人在先行调解中占有主导性地位，故此类案件先行调解的启动原则上必须以一方当事人申请，另一方当事人同意或者默许为前提条件。实践中，因当事人对先行调解作用的认识不够，任由其消极被动地选择，可能会失去多数先行调解的机会。因此，法官可以在尊重当事人意思自治的基础上为当事人作适度引导和释明，但如果当事人明确表示拒绝先行调解，法院应及时立案。实施立案登记制后，虽然为保护当事人诉权彻底敞开了法院接收诉讼的大门，但却不利于实施先行调解。与快速进入诉讼渠道相比，先行调解显得程序复杂，诉与非诉的平稳衔接与当事人双方洽谈协商合意的形成是无法在过短期限内完成的。因此，先行调解若要真正发挥其作用，务必要在时间上占据优势。笔者认为可以采用立案预登记的方式，即先行调解应在当事人到法院预登记起一定期限内完成。一旦期限截止调解仍未成功，说明案件争议较大，先行调解的合理空间已被挤压殆尽，应立即转入诉讼程序，此时案件的审理期限应自预登记之日起计算。
制定完善的配套制度。一是健全完善非诉调解组织。与司法机关的建立健全相比，政府对其他纠纷解决方式的制度建设和投入相对较少，客观上制约了非诉纠纷解决方式功能的发挥。调解人员需要凭借丰富的社会经验、办事能力、法律知识及其他必要的专门知识才能达到调解成功的目的，而非诉调解人员的素质在以上方面参差不齐，影响了非诉调解作用的发挥。因此，应在健全完善非诉调解组织上下功夫。二是完善调诉联动机制。加强专项经费的保障，使先行调解能够始终保持零费用，以增强群众选择、认同先行调解的内心驱动；主动融入大调解体系，尽可能广泛地与各类型调解组织建立委派调解、协助调解关系，发挥司法能动作用，加强与各类调解组织的交流与指导，借助调解组织的专业促进纠纷的有效化解，形成纠纷多元化解决的工作合力。三是优化内部管理机制。将诉前化解的案件数占一审民商事案件的比率作为诉前化解率对先行调解的实效进行量化考评，但仅应设定良性的合理区间值供各地法院比照自省而并作为考核指标，避免各地法院机械化追求数据；加强对先行调解案件的流程管理，依托信息技术手段，对先行调解案件从材料受理、预立案到统计上报流程管理的各环节进行全面规范，对先行调解的期限进行严格管控并定期通报。四是加强宣传教育。诉前调解要获得民众的认同，关键在于要使民众对诉前调解有清晰的认识，立案庭收到当事人提交的起诉状后，应先向当事人发放《诉前调解建议书》，该文书应当载明整个诉前调解程序的流程，包括诉前调解程序的启动、期限、范围、诉前调解员的选任以及调解协议的效力等问题，鼓励纠纷双方采用诉前调解方式。此外，还应建立向人大、党委政府关于先行调解信息专报机制，定期将工作实效、存在的困难向人大、党委政府汇报，以寻求党政部门更大的支持。同时，加强媒体宣传，选取具有社会普遍性且效果好的案件进行宣传报道，切实增强先行调解的社会效果。（来源：《人民法院报》）
